解读债务重组问题解读债务重组问题
我国的经济体制改革经过近２０年的探索，已进入以国有经济改革为重心的配套改革攻坚阶段。党的十五大《报告》在统领全局的高度上明确指出：“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。”这种改组，将包括国有经济规模的适当收缩与结构的优化调整，国有资产存量的重组，以及公有制实现形式的新的探索与开拓。现实生活表明，这种改组是经济发展和改革深化的必然要求，其牵动的微观与宏观的机制转换和利益格局重塑，以及对我国“两个转变”历史进程的重大意义与影响，都是战略性的。从行将展开的这一过
程的现实制约条件考察，无法绕开国有企业的高负债率问题和债务重组问题，其后也紧密联结着银行金融风险问题、宏观稳定问题及社会总财力分配问题。
一、国有企业融资渠道的变迁及银企债务的形成
在传统的计划体制下，企业投资资金筹措与使用主要是通过财政统收统支的单一渠道来实现。企业收入全部上缴国家，企业的资金需求由财政统一划拨。其中固定资产投资全部由财政拨款，流动资金也大部分来自财政，只有少部分补充流动资金由银行贷款。
８０年代以来，随着经济体制改革的全面展开，国家投资体制、财税体制、金融体制等发生了重大的变化，国有企业在扩大企业自主权的同时，逐步形成了投资主体多元化，资金来源多渠道和投资方式多样化的局面。简要概括起来，近２０年来，我国投资体制及国有企业筹资方式
主要经历了三个阶段的改革探索。
（一）以政府投资为主体，基建资金预算内投资无偿使用改为有偿使用（１９８０－１９８５年）
１、基本建设拨款改贷款（拨改贷）
１９７９年底，根据国务院批准的《基本建设贷款实行条例》，开始进行“拨改贷”的试点工作，１９８２年至１９８４年，中央要求进一步完善和扩大“拨改贷”的办法和试点范围。１９８２年国家预算内“拨改贷”投资只有２５亿元左右，１９８３年，１９８４年“拨改贷”投资也只维持在３０亿元左右，占当年国家预算内投资的１０％。１９８４年底，“拨改贷”投资余额也仅为１３０亿元。
为了更快的推广“拨改贷”的实施，１９８４年１２月，国家计委、财政部、建行联合颁发了《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，决定从１９８５年起凡是由国家预算内安排的基建投资全部实行“拨改贷”。这一规定下达后，从原则上切断了国有企业固定资产投资无偿拨款的资金供应渠道，“拨改贷”得到全面推行。１９８５年“拨改贷”投资总额为５５１亿元，占当年预算内投资的９２％。其中，中央预算内投资改为贷款的３６８亿元，占中央预算内投资的９５．３％。
２、拨款和贷款双轨制的实行
１９８５年底，经国务院批准，建行、国家计委、财政部联合颁发了《关于调整国家预算内基本建设投资拨款改贷款范围等问题的若干规定》。决定从１９８６年起，对国防科研项目各级各类学校等１０类无经济效益的项目，不再采用“拨改贷”，恢复以前的拨款办法。经过这次调整后的“拨改贷”投资每年大约有１００亿元左右，约占预算内基建投资的１／３。１９９３年底建行经办的“拨改贷”投资余额为７００多亿元。
３、“拨改贷”未实现其预期效果
基本建设投资“拨改贷”这是我国投资体制改革率先推出的重大举措，对于突破传统投资管理模式，改基建财政无偿拨款为财政资金信用化运作，迈出了重要一步。其主要意图体现在二个方面：其一，促使企业增强资金周转观念；其二，有利于建立财政、银行和企业间的经济约束机制，形成负有经济和法律责任的债权和债务关系。
然而，这项改革措施并未实现其预期效果。１９９３年，建行按已签合同规定到期的贷款本金为１４２亿元，但实际只回收９７．８亿元，占应还款数的６８．５％，贷款逾期率为３１．５％，究其原因主要有三点：
（１）财政信贷软约束。企业仍把“拨改贷”资金做为国家拨款对待，还款意识很弱，一些行业亏损企业较多，没有还款能力，贷款回收极其困难，形成了企业的长期呆滞债务。
（２）产权关系很不规范。“拨改贷”建成的企业出现了形式上“注册资本金为零”的情况，一度造成对企业还清贷款本息之后其产权归属的混乱认识，无法保护国有资金资产的正当权益，也无法与市场经济通行的产权规范接轨。
（３）国家财政资金愈显不足。财政收支状况是政府决定“拨改贷”实际投资规模的基础，从１９８０－１９９０年期间，财政收入占ＧＮＰ的比重越来越低，１９８０年为２４．２７％，１９９０年下降为１８．７％。在全社会投资逐年增长的条件下，财政资金在投资中的比重急剧下降，但政府投资仍然繁重，那些投资大，周期长，直接经济收益低的重点建设项目都要由政府承担主要投资部分，这就使得“拨改贷”投资的供求缺口不断扩大，企业资金的筹措开始转向其他融资渠道。
（二）以银行信贷投资为主体，国有企业资金来源转为对银行的负债（１９８５—１９９２年）
随着改革中国民收入分配格局变化，财政收入占国民收入的比重大幅度下降，个人收入比重大幅度上升，且很多收入又转为银行存款。因此当财政无力支持企业资金需求时，银行贷款就取代财政资金成为国有企业的主要资金供给方式。
１、固定资产投资方面
更新改造投资从１９８５年开始，主要以银行贷款为主。建行新发行的更新改造措施贷款和以前拥有的各类专向贷款余额，一律为建行的信贷资金。这一时期，随着“拨改贷”“投改贷”政策的实施，在国有企业的固定资产投资资金来源中，国内贷款开始超过财政投资，自筹投资迅速增加，财政投资比重及绝对额都明显下降。１９８５－１９９０年间，国家预算内投资占国有经济固定投资的比重，从２３．９８％下降到１３．１９％，而到１９９３年继续下降到５．６％；１９８５年国内贷款比重还略低于国家预算内投资，但１９８６年就已超过，１９９２年以后国内投资贷款每年均相当于国家预算内投资的５倍以上。国有企业固定资产投资对银行的依赖性越来越大。
２、企业流动资金方面
１９８６年６月，国务院批转了人民银行《关于国营企业流动资金改由人民银行统一管理》通知，实行流动资金全额信贷制度。财政一度基本不给国有企业拨付流动资金，而大部分国有企 业自补流动资金也是名存实亡，银行几乎包下了国有企业全部流动资金的需求。银行贷款占流
动资金比重逐年上升，１９８０－１９９４年流动资金贷款平均增长率为１６％左右，大大高于同期国民生产总值增长率。四大专业银行中，国有企业的短期贷款占全部企业短期借款总额的９１％。
３、企业负债沉重，偿还无力，潜伏着银、企债务风险
９０年代初，银行信贷资金已经取代财政资金成为国有企业资金来源的主要部分，但是信贷资金的运行并没有摆脱“供给制”的约束。对国有企业而言，从国家银行取得贷款和从财政取得拨款实际上并无明显区别。首先，在国家计划和政府干预范围内，国有企业的资金需求，银行
是保证贷款的。其次，银行很难运用有效手段来收回贷款，许多企业实际上在开始借款时就没打算还。其三，由于名义利率扣除通货膨胀因素后实际利率很低，银行贷款近乎于无偿。银行信贷的软约束导致企业过度投资和投资的低效益，形成企业负债过高。１９８０年国有工业企业的
资产负债率为１８．７％，１９９３年国有工业企业资产负债率上升到６７．５％，潜在的银企债务风险日益加深。由于资金紧张以及体制上的原因，企业之间互相拖欠十分严重，形成所谓“三角债”，治理整顿期间最高曾达到３０００多亿元。
（三）遥步建立和强化投资主体多元化后的自我约束机制（１９９３年以后）
１９９３年以后，中央明确提出企业改革的方向是建立现代企业制度，要使产权关系明晰，改变过去以政府行政手段分配资金，企业融资渠道单一，信贷软约束的局面，并实行企业注册资本金制度，努力按市场经济的通行规范强化投资主体自我约束机制。
在新旧体制转轨过程中，深层次的矛盾不断暴露出来。
１、国有企业资本金严重不足
资本金是企业得以存在和发展，承受（或担保）债务从而取得负债金的基本资金。资本金的数量大小影响企业的举债规模和偿债能力，从而影响到企业的投资能力与发展能力。粗略地说，在市场经济条件下，企业再生产对借贷资金和资本金的需求一般各占５０％左右。从目前国有企业资本金整体情况看，平均只有２０％～３０％。１９９４年，国有企业总资产３８４７７．２８亿元，其中资本金为１０１５４．００亿元，负债金为２８３２３．２８亿元，资产负债率为７３．６％；１９９５年，国有企
业负债率为６５．９％，其中半数以上企业负债率超过８０％；１９９６年全国清产核资的结果表明，在已完成清产核资的３０．２万户国有企业的资产负债率平均为７１％，相当一批企业在扣除资产损失和潜亏挂帐后，负债率大于１００％。国有企业之所以陷入高负债率的境地，其主要原因有二：一是所有者出资不足。长期以来，国有企业历史包袱沉重，自我积累很少，国家又缺乏必要的资本金注入，企业只好靠吃自有资金和银行贷款过日子，势必导致负债率越来越高，加上经营管理不善等原因，有的甚至已资不抵债。二是缺乏资本保全制度，软预算约束，导致企业效益低下，国有资产被侵蚀。
２、银企债务问题日益尖锐
如果说８０年代到９０年代初，潜在的银企债务问题被体制性因素所掩盖，那么１９９３年以后，随着各项改革的深入，企业资金融通机制发生了重大变化，矛盾问题渐趋表面化。按照新财会制度的规定，国家对企业的资金投入表现为所有者权益，企业实行自主经营，所欠银行的债务由企业自己偿还。同时税制改革中明确规定企业必须在所得税后还贷，这使效益滑坡、负债沉重的国有企业的问题更加显露。
从银行方面来看，受国有企业经营现状的影响，原来按照国家信贷计划发放的国有企业贷款目前约有１／４成为银行的不良债权（包括逾期、呆滞和呆帐等情况），目前这些不良债权据估计约为６０００亿元。按照商业化银行的经营原则，为保证自身对社会公众存款客户的支付能
力，银行必须收回这些债权，而企业按照现有盈利水平却无力偿还这些债务，造成银企债务矛盾日益尖锐化，成为影响国有企业发展和银行资产质量、进而影响国民经济全局的问题。
二、企业高负债和银行不良资产增加的现状、成因及危害
（一）国有企业高负债状况
在市场经济条件下，负债经营是一种正常的理财手段，合理利用债务筹资、优化资本结构，有利于促进企业发展。然而，负债经营也会给企业带来一定的财务风险，因此要求企业做到适度负债，并提高资金使用效益，确保按时还本付息。衡量企业负债是否适度，既要看资产负债率
的高低，也要看债务结构是否合理，还要看资产质量的好坏。
１、根据国有资产管理局提供的数据，１９９５年全国国有企业总体的资产负债比率为６０．３％。
２、根据《中国统计年鉴》公布的数据资料计算，国有独立核算和工业企业总计的资产负债率，１９９４年为６７．９０％；１９９５年为６５．６２％；１９９６年为６５．０６％。
３、另据中国人民银行对具有代表性的２４８户国有大中型企业自１９９２年６月以来资产负债比例结构和资产结构情况的调查显示，这２４８户全部资产负债率达６８．９％，流动资产负债比率高达９８．１％。调查说明，当前我国国有企业资产质量低下，资产结构十分不合理。主要表现在几方面：（１）资金占用结构不合理。１９９５年６月末的统计，企业产成品资金占用１４３．３４亿元，比１９９４年同期上升２２．６％，其中积压占用７．７６亿元，上升１３６．６％，且产成品占用过高呈
上升趋势。（２）结算资金占用过大。据对上述２４８户企业的调查，１９９５年６月末应收帐款净额较１９９２年同期上升了３．１倍，占流动资产的比重达３１．６％，比１９９２年同期上升了１４．６个百分点。从绝对数显示，应收帐款净额达３５７．６５亿元，比１９９２年增加２７１．０３亿元，相当于同期调查企业流动资产增量的４３．６％。（３）企业设备陈旧老化，固定资产净值率低，资产流失严重。调查企业固定资产净值率仅为６０．６％，比１９９２年下降４．８个百分点，待处理财产损失达９．８５亿元，比１９９４年同期上升２０．４％。
４、据财政部工交司在全国１５个城市２６６２户国有工业企业的调查，认为国有工业企业普遍存在过度负债的问题。主要表现为：（１）债务总量快速增长，资产负债率大幅度上升。１９９４年末，１５个城市２６６２户国有工业企业资产总额为２５４４．５亿元，负债２００７．８亿元，所有者权益５３６．７亿元。与１９８５年和１９９０年相比，资产总额分别增长４．１和１．１倍，负债分别增长８．６和１．５倍，而所有者权益只分别增长０．９和０．３倍，负债增长速度远远高于资产、所有者权益的增长速度。随着企业债务的快速增长，企业资产负债率急剧攀升。２６６２户企业的平均资产负债率１９８５年为４２．１％，１９９０年上升到６５．６％，１９９４年则高达７８．９％，１０年上升了３６．８个百分点。分城市来看，企业资产负债率最高的蚌埠市为９３．２％，最低的洛阳市为６５．９％，城市间相差悬殊，且普遍呈大幅度上升趋势，即使资产负债率最低的洛阳市，１９９４年也较１９８５年上升了３４．４个百分点。可以说，目前企业增加的资产，主要是依靠债务增加所形成的，资产负债率明显偏高。（２）非正常渠道债务增加过多，债务结构不合理。企业债务来源主要包括两类，一是借入资金，具体包括银行贷款、非银行金融机构借款、政府部门借款和企业集资：二是企业之间的往来款项和企业内部各种应付、应交款，具体包括非金融企业债务和其他债务等。一般来说，企业债务增加应主要来源于借入资金，企业之间的往来款项和其他应交、应付款项应控制在一个合理的范围之内。所调查的２６６２户企业１９９４年的债务总额中，银行债务占５７．１％，非银行金融机构债务占３．０％，政府部门债务占１．６％，企业集资占１．１％，即在企业债务中，借款性质的比重为６２．８％，比１９８５年的７０．１％下降了７３．３个百分点；而非金融企业债务占２５．５％，其他债务占１１．７％，即非借款性质的债务比例为３７．２％，比１９８５年２９．９％上升了７．３个百分点。由此可见，企业银行借款等正常渠道形成的债务比重不断下降，而拖欠贷款、欠交税利和应付工资福利费等非正常渠道形成的债务比重却不断上升，债务结构日趋不合理。（３）不合理资金占用越来越多，债务逾期未还数不断增加。１９９４年末，１５个城市的国有工业企业的各种潜亏和资产损失９３．３亿元，待摊费用６２．８亿元，递延资产６０．５亿元，三项合计２１６．６亿元，比１９８５年的８．７亿元增长了２３．９倍，占债务总额的１０．８％，如考虑未弥补亏损、超过三年的应收帐款等因素，数额更大。巨额的不良资产一方面占用了大量的资金，增加了企业的债务负担，另一方面使企业资产流动性降低，变现偿债能力减弱，流动比率下降。１９９４年，２６６２户企业的流动比率为９７．８％，比１９８５年的１４０．７％下降了４２．９个百分点。由于企业偿债能力下降，大量债务被不良资产占用滞死，债务逾期未还数大量增加。 １９９４年２６６２户企业长期借款逾期未还数为１４４．５亿元，占长期借款的２７．２％；应付帐款帐龄超过三年的为３０．０亿元，占应付帐款的８．９％，企业偿债压力越来越大。（４）企业利润率与贷款利息率形成强烈反差，企业债务风险越来越大。银行贷款利息既是企业资金使用成本，也是企业利润的转化形式。从理财的角度看，企业的资本金利润率应该高于银行贷款利息率，至少要大致相当，如果银行贷款利息率高于企业资本金利润率，将增大企业贷款风险，使企业难以按时还本付息。据调查，２６６２户企业资本金利润率由１９８５年的２２．４％急剧下降为１９９４年的２．７％，而银行贷款法定年利率大约为１１％，实际利率在１５％以上，银行贷款利率超过企业资本金利润率１０多个百分点。这样高利率、低效益，其结果是企业利润不够偿还贷款利息，贷款包袱越来越重，使企业面临越来越大的财务风险。
由此可见，国有工业企业不仅资产负债率高，债务结构也不合理，而且大量资产死滞、效益低、偿债能力差，过度负债问题严重。
（二）国有企业高负债经营的成因
１、资金注入不足。由于“拨改贷”等原因，出现了一批无资本注入或很少资本注入的“空壳”国有企业。
２、企业更新改造资金不足。过去我国企业折旧率低，而且曾经大部分上交统筹，铺了新摊子。当企业设备老化，需要进行技术改造和产品的更新换代时，自身无力进行，而此时原计划分配的资金支持中断或不足，迫使企业向银行贷款从事改造，形成高负债经营。
３、国有企业社会负担沉重。主要包括两类，一是职工养老负担，一是企业办社会公益事业负担。这些负担侵占了相当部分的企业生产资金。
４、宏观经济政策对企业经营造成的影响及国有企业较多负担体制转轨时期的改革成本。国有企业许多是基础产业，国家对这部分产业的价格一直控制很严，以求稳定大局，形成政策性亏损。伴随价格体制、分配制度和社会保障制度改革的不断深化，企业生产经营成本和费用不断加大，同时，利率政策、税收政策、汇率政策的变化速度加快，变化幅度加大，对于形成的增亏因素，国家往往缺少相应的措施和手段予以补偿，导致国有企业的亏损增加，偿债能力降低，债务负担加重。
５、政府部门行政干预造成损失。过去由于政企职责不分，政府部门控制企业的投资决策，直接干预生产经营性企业的借贷行为和专业银行的放款业务，一些政府官员和行业主管部门决策的项目失败或效益低下，造成企业债务负担和银行不良债权比例上升。有些并无创汇能力的企业借外债进行技术改造和基本建设，国家汇率政策调整后，企业债务负担上升。此外，为维持社会稳定或因其他非经济因素制约，政府还往往以强制手段要求银行向严重亏损或濒于破产的企业发放贷款，以支付职工工资，款项实际上直接进入消费领域（所谓“安定团结贷款”）。这些企业的债务从形成时起就不可能偿还。
６、投融资领域存在的问题。主要是投资总规模膨胀而资金使用较分散，项目规模不经济；储蓄向投资转化渠道不畅。
７、企业和银行自身原因。表现在缺乏风险约束机制，信用观念淡薄和承包制导致的短期行为，以及信贷资金使用管理水平低，贷款项目选择不当等等。这些也是导致企业负债率过高的重要因素。
（三）国有企业过度负债的危害：威胁金融安全和宏观稳定
从总体上看，近几年我国银行体系运行的最主要特点是贷款总量的增长速度很快，同时贷款质量大幅度下降。据统计，１９９０－１９９５年，全国的银行贷款增长速度远远超过经济增长速度。需要指出的是，贷款数量的大量增长，伴随着贷款质量的下降。关于贷款质量问题国内尚无公开发表的统计分析。 但据专家们的估计，在全部国家专业银行的２４０００多亿的资产中，至少有１／４的不良债权，包括逾期贷款，呆滞贷款和死帐。
拨改贷以后国有企业资金的来源大部分是来自银行部门，因此银行贷款质量的好坏在很大程度上取决于企业的经营情况。由于国有企业中约有２／３处于亏损状态（明亏加暗亏），并且相当一部分企业缺乏扭亏增盈的可能性，一部分已经处于破产的边缘，所以对银行资产威胁极大。１９９５年下半年，中国人民银行对８省市５９家破产企业进行了典型调查，这些企业的平均资产负债率为２５２％，对银行部门的负债率为２００％，从绝对数来看，对银行的负债总额为１４亿，破产实际损失１２亿元，银行贷款损失达８６％。
从总体上看，大量的不良债权造成银行资金运营状况的恶化，表现在以下方面：第一，因贷款膨胀和银行自有资金的损耗，银行自有资金占资产的比重越来越低。据调查统计，各专业银行的自有资金率水平很低并且逐年下降，从而使银行抵御风险的能力削弱。第二，银行的盈利水平下降，甚至出现亏损。从全国来看，１９９５年度各专业银行普遍出现全行业亏损局面。本来在中国银行业属于垄断性行业，应得到垄断性利润，普遍亏损说明银行的资产质量低下到了十分严峻的境地。第三，银行的清偿能力受到严重影响。银行以储蓄存款吸收利用社会闲散游资形成贷款资金来源，作为资金所有者的存款人有权随时提取存款。银行资产质量的低下将严重影响银行信誉，到了一定程度，会使储户失去对银行的信任，有可能发生大规模挤兑，引发金融危机。
从以上分析可见，银行的不良债权不仅对银行体系的稳定性产生直接影响，而且会对整个宏观经济与社会的稳定造成严重不良后果。由于目前我国几家大的商业银行属于国家所有，不会轻易使之破产，当银行因资产质量低下，准备金不足而面临清偿压力时，中央银行为保证银行体系的稳定，不得不增加基础货币供应，从而导致货币供应量的进一步扩张，加剧通货膨胀的压力。如果不能从根本上解决国民经济的内在矛盾，目前面对银行的大量不良债权，只能是两难选择，或是以通货膨胀，货币危机为代价避免银行的破产和体系的崩溃，或是控制基础货币供应以紧缩全社会的信贷资金量，使专业银行超额准备金短缺，银行因大量不良债权，引发清偿力危机。无论哪一种情况，都会威胁我国的金融安全和宏观稳定。
三、推进企业资产、债务重组的思路与设想
（一）资产重组中的债务重组
１、通过国有资产和产权的流动，重组企业债务
主要措施为：通过挖掘企业资产潜力，抵偿部分债务；鼓励企业兼并，盘活部分不良资产；通过破产、清算方式结束部分企业债务。以破产清算结束债务是以资产偿债的一种方式，属于企业所有者对所拥有的财力和负担的一种调整，对于确实无法挽救的企业，可以按规定的程序申请破产，冲销一部分企业债务；企业兼并主要是指国有企业间的兼并，属于组建国有企业集团方面的内容。优势企业兼并劣势企业，可以由兼并企业承担部分债务。此外可在放活小企业的过程中合理解决一部分债务问题，如通过出售一部分小企业，由收购企业承担部分债务。
这些措施，不能直接增加国有企业产权，却能在减少资产的同时减少负债，从而加大企业资产中的产权比重。如何对用于抵债的资产进行计价，以确保资产交易中的国家权益，是一个重要问题。
２、通过债务展期等方式缓解债务
在优势企业集团兼并困难企业后，对被兼并企业的银行借款实行免息、停息和推迟偿还本金，由兼并企业承担偿还本金的义务。此外对因资金流动不畅而产生大量逾期债务，又有偿还潜力的企业，也是一种最佳选择。企业破产自然会使债权人蒙受损失，而延长债务期限，甚至给予停息免息照顾，可使企业摆脱财务危机，靠自身经营取得收入，偿还债务，使债权人和企业都得到好处。
对于国有企业，其措施一般是债权银行作为担保人，将企业暂时无法归还的债务以企业债券方式向社会转让，以缓解企业面临的债务危机。还可以表现为债券单位延长企业偿债期限等方式。在此情况下，债务人必须采取切实可行措施以保证债权人利益不会再次受到损害。
３、强化企业积累机制逐步消除过度负债
可借鉴优化资本结构试点城市国有工业企业的一些做法，在将税后利润的一定比例用于补充流动资本的基础上，财政以企业实际上缴所得税收入的一定比例（如１５％）拨给企业作为国家投资，用于补充流动资本，同时加强对企业税后利润的管理。
加大固定资产折旧的提取比例和无形资产、递延资产的摊销比例，使企业资产得以足额补偿，加大企业内部积累的力度：同时严格保证折旧资金等只用于设备更新和技术改造。
加大企业提取盈余公积金的比例，甚至可以在税后利润中建立有专门用途的“拨定留存收益”，促使企业靠自身积累完成日常的设备改造等。
健全以留存收益增补企业资本金的制度，即企业应将提取的盈余公积金控制在一定的限度并结合企业增资要求，定期将超出部分转增企业的资本金帐户，从而保证国家资本金在所有者权益中的地位。
健全以应交利润增加资本金的制度，即企业增加资本金的要求批准后，企业可以用应上缴国家的税后利润直接转增资本金；其结果是国家将应收回的利益转作投资而留给企业，反映企业自我积累基础上的国家投资。
（二）负债重组的可选择思路
针对银企债务问题，近年理论界及有关部门曾经研究并提出了多种解决思路和操作方案，主要有：（１）由中央和地方政府对国有企业共同注资，化解企业过度负债和银行不良债权。（２）债权转为股权，鉴于《商业银行法》对银行直接投资的限制条款，此转换可通过中介机构，如债务托管机构或信托投资机构进行。另可考虑，银行对居民发行不上市的优先股票，在银行负债方将部分居民储蓄转化为银行资本金，在银行资产方将部分企业贷款转为银行直接投资或银行控股公司的投资。（３）设立银行或企业债务重组基金，发挥金融市场的力量，多渠道筹集资金对企业注资或购买银行的不良债权。（４）对银行的不良债权进行信托处理。商业银行以契约方式将不良债权委托给信托公司，信托公司通过债权转股权等形式对企业进行改组、改制后卖掉股权，将所获收益返还债权人——商业银行。（５）用银行呆帐准备金和资本金对不良债权进行冲销。（６）设立债务托管机构，对银行不良资产进行托管，银行先以一定折扣向托管机构出售不良债权，托管机构再通过一定途径或方式对所托管的不良债权进行处置，如通过财政出资、发行债券筹措资金购买消化，或者债权转股权，并通过支持企业发展使不良债权良性化。（７）国家财政、企业、专业银行和中央银行之间进行债务大转换。
对于第１种思路，以目前的财政状况，国家财力根本不可能承担重任，即使化解不良债权的一半，也需要财政出资几千亿元，这是难以想象的。
第６种思路较有代表性，它融合了２、３、４、５种方案的核心观点在内，应予认真分析。但目前在可操作性上，尚不能对它期望过高。至于债务托管机构接管银行不良债权后，可以将债权转为股权的建议，只不过是将“不良债权”转为“不良股权”，无论谁最终持股，如不通过实质性措施改造其资产不良性质，便都无实际意义。
对于第７种思路，在下面专门讨论。
四、企业－银行－财政债务转换思路的再探讨
９０年代初期，相当一部分国有企业投资性贷款难以归还的问题，就已突出起来。１９９２年秋，财政部科研所在内部讨论过将企业的部分（甚至全部）投资性贷款余额转为银行持有的长期国债的办法，并以书面形式向有关领导部门报送。当时我们认为，这一办法可以策应已提出
的“贷改拨”、“冲销银行呆帐准备金”、“停息挂帐”、“减免两金”等办法，而且覆盖面更大，只要处理得当，以配套改革措施确保其成为“最后的晚餐”，就可以一举数得：解脱企业并理顺今后关系，培育“公开市场操作”等宏观政策调控工具；较顺利地解决财政与银行的承受力问题。财政部领导同志曾当面听取过我们的汇报，但感到这一思路中最大的可质疑之处在于：所谓“最后的晚餐”，在中国的现实生活中，能否“确保”是最后一次？
其后，陆续有一系列更全面、更细致的思路与方案由国内外研究者以内部或公开方式提出，其中吴晓灵、谢平的方案中也明确提出了“将企业债务转换成中央财政债务”的内容，但他们的具体设想是将这部分债务直接转换成财政向中央银行的借款，因而专业银行放贷及向中央银行借贷的相应部分可以一举减除。
对于上述企业－银行－财政间债务转换的思路，公开讨论中主要的反对意见是与财政部领导同志关于“最后的晚餐”的质疑相一致的，如有的研究者就吴晓灵等的方案说：这种“债务大赦”方案主要的受益者是商业银行和出现债务危机的国有企业，在一夜之间，这两方都没有任何代价地就甩掉了巨额债务，轻易地推掉了他们的历史包袱，今后将会一再重复这种不负责任的借贷和拖欠行为；财政部更很难令人信服地保证今后不再次重复类似方案，匈牙利的经验已经证实了这一点。
还有的研究者在讨论中表示了上述“债务转换”思路将给财政造成巨大压力的忧虑：一方面财政对中央银行借款猛增，另一方面国有企业注资扩大的资本金却很难产生相应的股权收益，这将使财政困难更为加剧。
上述两方面的质疑与批评都有道理。第一条触及深刻的体制层面问题，第二条则相对多一些技术性层面的问题。但我们同时认为，综合考虑国有经济战略性改组的所有制约条件，债务转换至少值得作为诸种备选方案中的一种策应性方案加以探讨；如能综合配套处理好相关事项，上述两个层面的问题，都未必是不可逾越的障碍。在具体设计上，“转为专业银行持有的长期国债”比“转为向中央银行的借款”要更好些。
主要设想与理由简述：
（一）基本设想
将一部分还贷无望、破产兼并亦不可行的国有企业（部分大型军工企业是个明显的极端性例子）欠国家专业银行贷款的一部分（甚至全部）转为专业银行所持有的１０－２０年期长期国债。
“转换”的前提工作，一是严格的选择和甄别，凡是有其他途径解决债务危机的企业（包括可清盘的企业），都予以排除；二是统筹协调，设计安排好“转换”的总规模与实施步骤(可分步处理）。
“转换”成功的关键，是结合多方面的体制变革、机制转换、结构调整，使这次“债务大赦”真正成为国有企业大锅饭“最后的晚餐”。
（二）以此解决的主要问题
１、与其他可行措施相配套，解除部分国有企业债务危机并推动国有经济战略性改组。国有经济中，一部分带有自然垄断性质、或带有特殊战略性意义、或属于基础与原材料产 业的大型企业，至少现阶段实际上是不可能在参与竞争、实行市场化存量（如破产清算）方面与其它一般企业作同样要求和处理的，但战略性改组必须将这些企业一并考虑在内，并尽可能对他们加强市场导向、硬化预算约束，如改变它们的“大而全”和“办社会”方式，实行专业化联合组建新型企业集团，向社会剥离其非生产性功能，在行业内采取反垄断措施，在企业内严格实行经理人员的盈亏目标责任制和全体职工的岗位责任制，等等。在这类大型企业实行改组的时候，有必要按公司制框架构建其基本的企业组织结构。由于在我国企业资本金制度业已实行，逻辑上讲应该无制度性障碍，实际的操作性障碍在于贷款包袱极沉重、破产不可行、兼并亦无出路的困境，使可能形成的公司制改造后的一届新班子，也无从收拾局面，视为畏途，故此过程难以启动。如果在这样的时机切入“贷款转国债”办法，可以在要求企业实行公司制改造的前提下，卸下老贷款的历史包袱，相应使这笔老贷款余额，原则上等值地成为该企业中由财政投资形成的资本金，并按现代企业制度规范承担相应的资产收益责任。这样，可以在一个重要的局部，使这些企业的困境得以解脱，并理顺了今后的企业组织框架和产权制度规范；在全局的范围看，这部分企业问题的处理则是以多种办法、方式实施国有经济战略性改组的一个有机组成部分。
２、加强国债手段的调节功能，进一步健全财政货币两大政策的协调配合体系，并使专业银行缓解资产不良境况，转向新机制。
社会主义市场经济的发展，要求健全间接调控为主的宏观调控体系，因而极有必要在改革进程中培育和发展适应间接调控要求的政策工具。国债不仅是筹集政府收入的手段，更是一种规范的调节工具，在财政与中央银行相互配合进行的宏观调控中不可或缺。市场经济条件下，中央银行有必要在公开市场上不断采取买进卖出有价证券的行为，以达到扩张或收缩信用、调节货币供应量和总需求状况的目的。因此，中央银行及银行体系手中必须持有相当数量的有价证券，以此作为交易的工具，否则公开市场业务无从操作。在一些市场经济国家，中央银行资产中约有６０％以上是国债，而在我国，目前中央银行的总资产中没有掌握国债，专业银行资产中国债所占比重也很低（不到２％）。这种状况妨碍了我国银行调节功能的发挥和财政、货币两大政策配合水平的提高。早在五年前，银行的领导同志已经十分明确地指出了这方面的问题。１９９６年４月，中国人民银行的公开市场操作已经启动，虽然规模不大（当年累计４３亿元），国债交易全作的回购，但这毕竟是个重要的开端。如果实行“贷款转国债”，则正好可以从一特定角度改变银行系统资产中国债比重过低的状况，并推进健全宏观调控体系的进程。诚然，按照我们的设想，“贷款转国债”之举增加的是专业银行资产中的国债比重（为何不直接转为中央银行持有的国债，下边将提到理由），至于中央银行，除了可在公开市场操作中酌情吸纳国债之外，历年财政向央行借款的余额（约１５００亿元）在一定条件下部分或全部转为国债，也不是不可以考虑的。
把专业银行难以收回的贷款转为长期国债，是用规范的金融工具缓解其资产不良困境，可以解脱包袱，改善运营状况，增强评级实力提高信用等级，这对于整个国民经济都有积极意义；同时，我们之所以主张并不将贷款一下转为由中央银行持有的债权或国债，是考虑这样做比较有利于在专业银行向商业银行转变过程中加强其约束机制。虽然过去一笔笔老贷款的呆滞失误有复杂的形成原因，不能简单归于某一方或某一家的责任（现在也无实际可能性去追究有关方面的责任），但今后的导向是必须大大强化放贷银行方面的风险意识和自我约束机制，因而既把老包袱规范地、预期清晰地解除，又不像“直转央行”方案那样马上“一风吹”（真正解除到位要待长期国债还本付息之日），比较符合上述导向，有助于促使专业银行今后形成新的经营机制，对放贷行为慎之又慎。
３、较平滑地处理财政、银行承受能力问题，减小对各方面的冲击波。
“贷款转国债”，可处理为１０－２０年分期归还或到期后才归还的长期国债，这样可以比较平滑地处理财政、银行承受能力问题，在理顺企业一银行一财政关系的同时，大大减少对相关各方的冲击波。（１）企业的解脱一目了然。（２）专业银行拿到这笔国债，虽然呆帐或逾期未归贷款的等值资金没有一举到手，但总比“冲销呆帐准备金”和“停息挂帐”强过百倍，并且有了非常清晰的资金回流的预期和规范。（３）在财政方面，乍一看来似乎是大大增加了负担，实则不然。首先，从这笔债务本身看，要至少１０－２０年后才需向银行还本付息（还可处理成低息的特种国债），今天看来很大的数额，届时将在财力总盘子中大大降低比重变成相对小的一个部分，不会造成多大冲击（至于还本付息责任在中央、地方各级财政间的分担，原则上可按原贷款企业的隶属关系或企业投资立项“拼盘”中各级政府的份额来确定）。其次，从今后发展趋势看，银行资产中国债比重不但不会降低，而且还会升高，财政的还本付息负担实际上是不断向后推移的，即实际上将不断以“发新债还旧债”的方式进行，对财政本身，基本没有现实的压力。第三，近年国债规模迅速增加和中央财政债务依存度升高的问题，确实已引起了各方关注，但如作具体研究，可知其中的要害问题并不是国债余额占ＧＤＰ比重已有过高的危险，只是中央财政债务依存度过高的危险，而消除这一危险的主要手段便是增加（拉长）国债的平均期限，只要掌握好这一问题，我国国债规模的潜力可以进一步开掘。目前我国国债债种结构中长期国债太少（８０年代的已还清，９０年代在１９９６年刚刚推出），平均期限很低，将贷款转为长期国债，正好利用了这个有潜力的操作空间，所以在这方面看也不会对财政产生不良影响。第四，财政作为国家的理财部门，实际上是国有经济中一切损失、代价在帐务处理过程中的最后承担者。国有企业、国有银行的资产亏空和呆帐，其实都是以财政为代表的国家“出资人”的亏空与损失。“贷款转国债”，在很大程度上讲只是“把暗帐翻成明帐”的一种帐务处理，并不是财政损失的新增，而且这是把那部分以最为违反市场经济规范的方式留在国有企业——国有银行环节的暗帐名正言顺地理清，可以以此为契机要求和促使他们建立新的应有规范。
总之，采取将一部分国有企业的贷款余额转为专业银行持有的长期国债的办法，既可以解决过去遗留下来的一些棘手的矛盾问题，又顺应了改革要求，为塑造市场经济所需的企业一银行一财政关系的规范提供出发场地，并且可以避免产生较大的冲击波。这样一举而数得。
（三）粗线条的测算
因相关情况目前还没有一套权威性的公开数据，暂按若干假定前提作如下粗线条的测算。
假定目前国有企业来源于专业银行的不良贷款的总规模为６０００亿元（这与讨论中一些研究者的估计相仿），如果在我们所称的“选择与甄别”之后可实行“贷款转国债”办法的占其中１／３，则“转换”增加的国债规模为２０００亿元，与目前已有国债余额加总，则我国国债总余额约在７０００亿元左右，不到１９９７年ＧＤＰ的１０％（在国际比较中，这仍是很低的数据）。
由于这些债务均发生在以前年度，“转为国债”只是一种帐务处理，故不直接影响当年的预算安排和债务依存度。
假设这２０００亿元国债１０年后一次还本付息，按单利５％计算：，则总计需３０００亿元。若以１９９８年为起点，今后１０年间ＧＤＰ年均增长１０％，财政收入届时占当年ＧＤＰ比重为１５％，则２００８年国家财政收入总盘子约为３２０００亿元，３０００亿元的还本付息额约相当于年度财政收入的９．４％，这可视为财政可承受的还本付息压力的最上限；若再把这一笔还本付息均匀处理在其后５年的期，考虑到其间财政收入规模还要增长，则只相当于财政年收入的２％以下。若均匀处理在其后１０年的区间，则肯定不到财政年收入的１％。因此，只要把这笔国债平均期限设计为１５年左右，还本付息压力方面便不成为大的问题。
（四）以配套改革保证“最后的晚餐”
“贷款转国债”应看作多管齐下解决国有企业与国有银行债务问题的一系列办法中的一种策应性安排，如果配套改革措施能够跟上，保证这次“债务大赦”成为“最后的晚餐”，则此种办法便有极大的实施价值。但是这“最后”二字，也正是最为人们所质疑的地方。
虽然“最后的晚餐”能否得到确保，的确是“债务转换”方案中难度最大之处，但这种变革的时机已比前几年成熟得多。只要配套改革得法，“最后的晚餐”应是可以实现的。这是因为，第一，中国总体改革的社会主义市场经济目标已非常明确，正在深入人心，大势不可逆转；第二，企业改革的具体目标——建立现代企业制度也已十分明确，并随着“抓大放小”思路和实行战略性改组任务的提出，国企改革进入了攻坚位置，已与前几年不可同日而语；第三，专业银行转为商业银行的具体改革目标已确定无疑，其自我约束机制的强化已有种种进展迹象，（包括前所未有的１９９８年上半年的“惜贷”）；第四，不论企业还是银行，与市场经济接轨的基本产权制度框架和会计规范框架已经提出（资本金制度和财务通则、会计准则等）；第五，中国改革决策的成熟程度和配套意识与能力已经明显提高，这既表现在１９９４年配套改革的成功，也表现于近年经济“软着陆”的处理过程中——两年多家国企职工下岗等问题的压力不可说不大，但并未轻易放松“适度从紧”，终于着陆成功。因此，现在不应该在一开始就对“最后的晚餐”丧失信心，而应当从配套改革的角度对之树立信心。
尽管如此，还是要把这一条放在“债务转换”思路实施的关键地位看待。要周密设计方案，一旦决定实行，从开始时就要把“最后”这一条最为明确地向社会宣布，断绝企业、银行“再来一次”的预期。同时，把相关的企业、金融、投资等体制的变革紧紧跟上。从此以后，对实行“转换”企业的必要的政策性扶持，要以市场经济可兼容的规范手段来实行（并且“战略性重组”中这类企业的范围必然有所收缩）。如果一旦发现在某些企业出现了“再来一次”的苗头，则不惜以破产清算去除债务危机，决不允许再形成原来那种成面积的积重难返之势。
总而言之，我们认为“贷款转国债”思路是很有讨论价值的，建议有关方面在国有经济战略性改组配套方案中，对其作更进一步的研究。
